Письмо Николая Кошмана Виктору Басаргину

Президент АСР Николай Кошман направил Министру регионального развития РФ Виктору Басаргину письмо, в котором содержится просьба рассмотреть подготовленный специалистами АСР документ.

Данный документ представляет собой Отзыв АСР на подготовленную специалистами Минрегиона России «Справку обоснования необходимости выхода строительной отрасли из сферы действия Федерального закона «О техническом регулировании» и создания отраслевой системы технического регулирования».

Отзыв отражает результаты проведенного анализа Справки, а также содержит некоторые предложения по урегулированию ситуации, сложившейся в области реформирования системы технического регулирования в строительстве.

Отзыв

на «Справку обоснования необходимости выхода строительной отрасли из сферы действия Федерального закона «О техническом регулировании» и создания отраслевой системы

технического регулирования»

В Ассоциации строителей России внимательно изучена «Справка обоснования необходимости выхода строительной отрасли из сферы действия Федерального закона «О техническом регулировании» и создания отраслевой системы технического регулирования», подготовленная специалистами Министерства регионального развития Российской Федерации (далее – Справка).

Как следует из названия Справки, ее авторы предлагают исключить строительную отрасль из сферы регулирования Федерального закона от 27.12.2007 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании». При этом предполагается, что для строительной отрасли будет создана некая «отраслевая система технического регулирования».

Вместе с тем, авторами Справки не сформулировано каких-либо конкретных предложений ни по урегулированию ситуации в области технического регулирования в строительстве в целом, ни по механизмам вывода строительной отрасли из сферы действия Федерального закона «О техническом регулировании» в частности.

В целом, признавая справедливость приведенных в Справке замечаний, касающихся недостатков Федерального закона «О техническом регулировании», таких, например, как игнорирование специфики строительной продукции (зданий, строений, сооружений) как объектов технического регулирования, невозможность включения в технические регламенты всего объема обязательных требований к безопасности строительной продукции и т.д., следует отметить, что причинами тревожной ситуации, сложившейся в области реализации реформы технического регулирования в строительстве, являются не только и не столько указанные выше недостатки.

Так, концептуальные инновации, привнесенные Федеральным законом «О техническом регулировании», отчасти были связаны с необходимостью создания условий для ускорения процесса внедрения достижений технического прогресса в реальное производство. Для решения этой задачи необходимо было создать альтернативную модель разработки и утверждения нормативных технических документов и стимулировать предприятия реальной экономики к участию в техническом регулировании по схеме: «стандарт организации – национальный стандарт – свод правил» с соответствующей оценкой соответствия, обязательной, если указанные документы будут обеспечивать исполнение требований к безопасности, или добровольной, если они будут обеспечивать требования к качеству.

В основу схемы технического регулирования, закрепленной Федеральным законом «О техническом регулировании», были положены принципы разделения в системе нормативной технической документации исключительной ответственности государства (безопасность объектов технического регулирования) и ответственности субъектов бизнеса (качество объектов), а также высокой активности проектных и строительных организаций в области разработки нормативных технических документов.

Подобные представления привели к тому, что сначала в тексте Федерального закона «О техническом регулировании», а затем и в принятых в его развитие Постановлениях Правительства Российской Федерации и других подзаконных актах было закреплено, что субъектами разработки нормативных технических документов могут быть любые лица (по умолчанию – субъекты бизнеса).

При этом не было учтено, что используемая в Федеральном законе «О техническом регулировании» конструкция «любые лица» может работать исключительно при наличии организационных стимулов, которые стали складываться только в последнее время в связи с введением в градостроительную деятельность института саморегулирования.

На сегодняшний день уже стало очевидным то, что было и так ясно с самого начала переходного периода, – для преимущественно ориентированного на российский рынок строительного бизнеса нет никаких стимулов к разработке нормативных документов, а редкие исключения не могут снять проблему в ее целостности. Таким образом, реформирование системы технического регулирования в строительной отрасли столкнулось с практически полным отсутствием субъектов, принимающих на себя ответственность за разработку нормативных технических документов, и, главное, с отсутствием субъекта, ответственного за систему технического регулирования в целом.

Следует также отметить, что введенное Федеральным законом «О техническом регулировании» разделение нормативных технических документов, в зависимости от их нормативного статуса, на обязательные (технические регламенты) и добровольные (национальные стандарты и своды правил) создало довольно сложную правовую конструкцию, отличную от существовавшей ранее, при которой все нормативные технические документы являлись обязательными. В результате возникла необходимость создания специального правового и административного механизма, который обеспечивал бы организационную и правовую связь между документами разного нормативного статуса, а также стимулировал бы обязательное выполнение строительными организациями документов добровольного применения, не нарушая при этом избыточным регулированием их технологическую инициативу и активность.

Непосредственное применение положений законодательства о техническом регулировании к сложившейся системе нормативных технических документов в строительстве столкнулось с ее большим объемом, довольно сложной структурой и, главное, отсутствием внятных методических материалов по работе с ней.

Указанные обстоятельства, усугубленные наличием объективных недостатков Федерального закона «О техническом регулировании», привели к тому, что за почти семилетний период действия Федерального закона «О техническом регулировании» применительно к строительной отрасли не сделано практически ничего значимого в части его реализации.

Представляется очевидным, что сегодня в России отсутствует единая, грамотно выстроенная и согласованная нормативная база для регулирования деятельности в основных отраслях промышленности. Закономерно, что в такой ситуации вхождение России в мировое экономическое пространство на паритетных началах исключено.

Кроме того, следует учитывать, что многочисленные усилия по реформированию сложившейся в России системы технического регулирования без ориентировки на определенную модель, в том числе из числа тех, которые успешно реализованы в других странах, будут крайне неэффективными.

В этих условиях, на наш взгляд, возможны несколько способов разрешения ситуации, сложившейся в настоящее время в области реформирования системы технического регулирования в строительстве.

Способ 1: Учитывая исключительную сложность реализации Федерального закона «О техническом регулировании» в сфере строительства, по нашему мнению, требования, установленные данным законом все же выполнимы. Поэтому одним из путей урегулирования ситуации в сфере технического регулирования в строительстве может стать четкая поэтапная реализация требований Федерального закона «О техническом регулировании».

При этом в рамках указанного подхода, по нашему мнению, должны быть предприняты следующие первоочередные шаги:

Минрегиону России необходимо принять на себя ответственность за создание соответствующей требованиям Федерального закона «О техническом регулировании» системы документов, а в дальнейшем и за реализацию технической политики в целом.

Департаменту Минрегиона России, в ведении которого находятся вопросы технической политики в области строительства, необходимо представить план работ по созданию системы нормативных технических документов, выделить приоритетные направления деятельности текущего года и обеспечить их выполнение.

Необходимо существенно активизировать деятельность по кардинальному обновлению национального фонда российских стандартов, а также их гармонизации с международными нормами.

Необходимо внести изменения в Федеральный закон «О техническом регулировании», предусматривающие продление переходного периода реформы технического регулирования, в том числе увеличение срока действия нормативных документов, обеспечивающих безопасность в строительстве на данном этапе (СНиПы, ГОСТы).

Необходимо создать правовой механизм обеспечения обязательного исполнения требований национальных стандартов и сводов правил в особо опасных отраслях промышленности.

Способ 2: Принимая во внимание, что требования, предъявляемые к обеспечению безопасности в сфере строительства, должны не только учитывать специфику строительной продукции (зданий, строений, сооружений), но и быть обязательными для применения, еще одним путем разрешения ситуации в области технического регулирования в строительстве может стать внесение в Федеральный закон «О техническом регулировании» изменений, учитывающих особенности строительной отрасли, в том числе предусматривающих придание стандартам в сфере строительства (или их определенной части) статуса обязательных для применения документов.

Анализ иностранного законодательства в сфере технического регулирования показывает, что во многих странах с гибкой системой стандартизации (то есть системой, при которой обязательным для применения является только один уровень документов, все остальные являются добровольными для применения, и который, по сути, воспроизведен в Федеральном законе «О техническом регулировании»), например, в Германии и Японии, стандарты, по общему правилу, являются документами добровольного применения, однако для наиболее опасных сфер промышленности сделано исключение из общего правила – стандарты в данных отраслях наделены статусом обязательных для применения документов.

В ряде европейских стран такой подход применяется и для столь сложной и опасной сферы деятельности как строительство. Данный подход может быть реализован и в России, поскольку не нуждается в пересмотре концепции реформы технического регулирования в целом, и способен решить целый комплекс проблем по обеспечению безопасности в ключевых сферах российской промышленности.

Способ 3: Наиболее кардинальным способом урегулирования ситуации в области технического регулирования в строительстве является исключение строительной отрасли из сферы действия Федерального закона «О техническом регулировании», что, очевидно, и предлагают сделать авторы Справки.

При этом необходимо учитывать, что избрание данного пути развития системы технического регулирования в строительстве приведет к необходимости решения целого комплекса вопросов по его реализации.

Исключение строительной отрасли из сферы действия Федерального закона «О техническом регулировании» с правовой точки зрения означает, что к отношениям, возникающим при проектировании (включая изыскания), строительстве, монтаже, эксплуатации, утилизации строительной продукции, не будут применяться документы, принятие которых предусмотрено данным законом (технические регламенты, национальные стандарты, своды правил).

Одновременно возникает вопрос о том, какой должна быть «отраслевая система технического регулирования», создание которой предполагается авторами Справки, а также о правовом статусе действующих до окончания переходного периода реформы технического регулирования документов по стандартизации, предусмотренных законом Российской Федерации от 10.06.1993 г. № 5154-1 «О стандартизации» (ГОСТы, СНиПы и пр.) и об их месте в указанной «отраслевой системе технического регулирования».

В любом случае, избрание одного из возможных путей урегулирования ситуации, сложившейся в области технического регулирования в строительстве, представляется невозможным без анализа его последствий, детальной проработки механизмов его реализации, а также изучения опыта разрешения подобных вопросов в иных особо опасных и технически сложных отраслях промышленности. В частности, целесообразным представляется изучение предложений Министерства транспорта Российской Федерации по выведению гражданской авиации из сферы действия Федерального закона «О техническом регулировании».

Президент Н.П. Кошман